14次 美國城市群的發展在全球范圍內具有領先地位和典型價值，經歷了曾經的分散發展到“城市病”階段，再到調整進入良性發展過程，最終美國以三大城市群城市體系有效地整合了不同規模、不同特點的城市。雖然作為傳統自由主義市場經濟占主導地位的國家，但在城市化整 --> 一、美國城市群的發展特征 美國將大城市群和大都市圈統稱為“城市群”，就其三大城市群——美國經濟發展的核心地區、規模最大的“波士頓-巴的摩爾-華盛頓”城市群，“芝加哥—匹茲堡”城市群和洛杉磯大都市圈——所展現出的發展特色來看，這種集群式的發展，包含了結構內不同程度城市化的城市之間，相互分工、帶動發展的有效格局安排。 從美國當前的城市集群化發展根據來看，每個城市群中基本都包含幾類城市：第一，多產業共發展的綜合性全國中心城市，如紐約、芝加哥；第二，以某種產業為主的專業化地方中心城市，如巴爾的摩、費城、辛辛那提、圣路易斯等；第三，單一產業的專業化小城市，如伊麗莎白、托萊多、大瀑布城等；第四，衛星城，，圍繞某大城市所建，以匹茲堡周圍大批小型鋼鐵冶煉城鎮最為典型。它們在地域上分布比較均衡，并在全國統一、開放的大市場環境下，依托地域的分布態勢相互之間形成了分工協作的關系，并各自確定自身的發展方向。 總體來說，美國各城市群的格局特點表現為：一是綜合性城市與大中小城市相結合、專業性城市相結合；二是城市化發展模式多樣化。 首先，所謂綜合性城市與大中小城市相結合、專業性城市相結合，并沒有統一的模式。具體來說，“波士頓-巴的摩爾-華盛頓”城市群主要采取了比較類似于“金字塔式”結構的多層次格局，每一層次由一個大城市作為中心帶動，其中紐約又是絕對的中心。 在這種中心城市依次輻射帶動區域內城市化的格局中，中心城市是城市群的基礎組成要素，它們的發展需求和發展模式是都市圈存在、擴展的先決條件。因此，城市群的增長表現為由中心城市逐步向外擴展的，并由此在中心城市和周邊城市，以及郊區衛星城鎮之間構成了一種等級式的“金字塔式格局”。 這種情況下，必須要求：第一，中心城市具有極大的輻射和帶動能力。例如從人口數量、經濟產業規模和產業多元化的程度等各方面，必須要能夠讓周邊城市、衛星城鎮和被輻射的其他地區能夠找到與中心城市職能匹配的自身地位，并在產業領域和中心城市相“錯開”，防止重復建設和惡性競爭。第二，中心城市和周邊輻射地區能夠實現高效的資源流動和人口流通，這就意味著發達的交通網絡、暢通的物流以及相互融通的社會福利保障制度等基礎設施和配套制度支持。第三，市場對資源配置的基礎作用固然是這種格局中各城市自身定位的基礎依據，但對市場需求的信息公開、良性競爭的配置過程等市場環境保障和對市場機制缺陷的有效補正也是不可或缺的。 和“波士頓-巴的摩爾-華盛頓”城市群不同，“芝加哥—匹茲堡”城市群這主要采用了互助協作的方式來推進城市群的體系化發展。這個城市群中沒有任何一個城市處于絕對領先和主導地位，各個城市都有自身優勢，在區域市場一體化的大背景下，各城市更加接近完全競爭條件下的自由市場，相互依據市場產業發展形成良性的協作分工，由此在總體上構成了彼此依存的關系，城市間的城市化毋寧說是戰略合作和資源在更大范圍內追求更優化配置的結果。 這種城市群要求各城市的發展水平相對均衡，并且在產業上還是要各自有所分工。除了發達的交通樞紐等基礎設施支撐資源的順暢流通，還要求各個城市之間能夠基于經濟、社會或文化等方面的依存關系，鞏固其利益協作，在面對城市群外部的市場主體時，可以構成一個行動一致的主體——這就必須要求城市之間在城市化的規劃、配套制度建設和本城市的社會制度建設等各方面，發展起有效的協作、溝通甚至一體化共治的機制。 其次，城市化雖然是市場經濟發展推進的，但不同城市具體的發展條件還是內在地決定了城市化進程的多樣化，進一步地，每個城市圈、城市群的發展模式也各自不同。 這不但表現在不同城市群之間，同一城市群內部不同區域的次級城市體系，它們在處理彼此關系的時候，也會有不同的發展模式。這一點在洛杉磯城大都市圈中最為典型，它也采取了中心城市輻射周邊的發展模式，但和“波士頓-巴的摩爾-華盛頓”城市群不同，這一城市圈的城市分布緊密程度較低，除了洛杉磯，具有高度輻射能力的城市并不多，而帶動有限區域的10萬人口以上的城市約十數個，彼此之間在產業上缺少緊密的分工關系，因此除了洛杉磯，它各個層次內的中心城市比較傾向于“各自為政”，而向更高層次進行整合的能力較弱，所以毋寧說它是一個多中心的模式，稱為“碎片化的大都會”，城市群內部并沒有形成關鍵的功能性關聯，中心城市影響力也相對薄弱。 二、政府公共職能的發達與城市化的體系化推進 城市群是區域城市化的一種高級形態，整合分散城市化發展的體系化產物，進入這種發展階段，也是美國經歷了調整的歷史選擇。影響其發展模式的各個影響因素來看，城市化進程中政府的公共職能履行方式城市化的體系化發展和結構整合具有至關重要的作用。 得益于幅員遼闊而人口相對較少的優勢，美國工業化推動的城市發展一直到二戰前后，都還沒有在人口規模的承載能力等方面形成對大城市的極大負擔。而且傳統國家那種大家族社會單位在城市化中分解的過程也沒有在美國發生。這兩個特殊的條件，使得美國城市化發展很早就以市場為基礎，市場經濟支配下形成的人口分布，直接引導了城市建設的功能分區。 不過，由于交通建設和相關技術的發展限制，大城市越來越多地集中了富有階級和工業人口，比較貧困的人和農業人口則居住在城市邊緣地帶、郊區以及離城市較遠的農村，這種分布雖然也帶動了周邊城鎮化的發展，但在居住水平和區域間的職能配合等方面，仍然留下了隱患。 二戰后，隨著交通逐漸發達，美國部分人口開始出現像周邊城鎮流動的趨向，這種“郊區化”或“逆城市化”趨勢改變了過去資源與人口片面向中心城區高度集聚的發展模式，城市之間、城鎮之間群體化發展的模式初見雛形。 這一趨勢的背后，是上一階段中心城市盲目擴張帶來的隱患，無論是交通擁堵、環境惡化、治安不良以及種族沖突等，無不暴露出現有中心城市基礎設施和公共服務等方面的能力不足。 為了適應這種發展趨勢，聯邦政府和各州、各市的地方政府紛紛倡導在郊區建設小型城區，1968年，美國國會通過《新城市開發法》，隨后又推行“示范城市”實驗計劃，這些措施都有效地將“郊區化”或“逆城市化”趨勢整合到城市化的發展進程中。它們的核心并不是結束了中心城市的城市化，而是提升城市郊區的社會功能和第三產業功能，它們和中心城市的工業以及其他原有產業是接軌與配套的，這就支持了原本的中心城市或其他大都市的進一步擴展。 值得注意的是，與美國政府積極參與城市化發展規劃的立場相匹配的，是“大蕭條”之后和“二戰”后的凱恩斯主義在美國的盛行，自由主義經濟和“小政府”理念已經開始變化，支持了政策立場的轉變。 不過，這種發展模式仍沒有解決中心城市的衰落問題。隨著富有階層的“外遷”，中心城市出現了貧困化，一個直接的原因是貧困者，尤其是黑人等有色人種向中心城市的集中，中心城市福利負擔急速加重；而中產階級和富裕人口向郊區流動則導致了中心城市稅收的減少。此外，向郊區流動的富裕人群在改造居住環境的同時直接減少了周邊農業用地，甚至自然森林，生態環境惡化逐漸成為問題，而居住地重新進行公共設施的配套建設，交通樞紐的發達程度又不能到達使各個新興居住地間或它們和中心城市間可以共享部分公共資源的程度，這就造成了政府在重復建設中的極大的財政壓力。 為了走出這種困境，美國政府從60年代開始積極投入城市基礎設施建設和環境治理，在城市化進程中提升公共服務。到八九十年代，過去認為應當由市場解決的衛生服務、交通建設、能源等問題，逐漸由政府專門設立的衛生、交通、能源和教育等部門參與管理，90年代之后環保部設立，“9·11”事件之后國土安全部權力更加深入了公共空間。這些都深刻地標志著政府履行公共職能成為美國城市化進程和城市生活方式得以穩定發展的重要保障。根據有關統計數據顯示，從二十世紀60年代到80年代，聯邦政府開支當中的社會開支項持續上升，從23.4%上升到63.3%，到2011年達到最高點；各州和地方政府的社會開支項則在二十世紀60年代由不到20%，到2002年接近30%地持續上升。 與政府在城市化進程中的公共職能強化相適應的，是美國憲法體制層面聯邦權力和行政權力的擴張。依托“州際貿易管轄權”條款，聯邦政府不斷擴張其權力，直接結果是促成各城市間統一市場的形成和彼此之間經濟聯系的強化，推動各城市在城市化進程中逐漸發生“集群”的效應，這就成為大規模城市圈、城市群形成的內動力。 此時聯邦政府權力的強化，在整合跨行政區域城市化進程的過程中，就發揮其優勢。政府基于大市場語境下對資源配置和人員流動展開的公共事務的規劃和管理，調整公共服務政策并協調各州和地方政府在公共服務中的職能履行方式，能夠適應同一城市化進程在多個城市間的推進，從而協調城市間的發展行為使之在系統論的角度上構成一個有效協作的整體。 三、政府職能在城市群發展過程中的啟示 美國最為典型的示范意義是它始終強調市場，在城市化進程中的基礎作用。政府的介入雖然成為趨勢，但在公共事務中協調城市化在全國范圍內的體系化發展，但始終強調政府作為公共服務者而非管理者的角色，既有效地履行了職能，又沒有造成對市場力量的擠壓或其他不良影響。 （一）聯邦政府宏觀規劃全國城市化中的公共服務職能 最初美國的聯邦權力較小，在越來越多涉及跨區域的市場活動中，依據“州際貿易管轄權”，對“州之間的積極或消極的‘溢出效應’，或由單個州無力處理它們自己的問題”的情況，不斷拓展其管轄權。 聯邦政府基于全國統一大市場實施城市化規劃引，在社會公共服務領域推進的統一社會福利制度極大地促進了全國范圍內人員的自由流動，以及資源的有效配置。 值得關注的是，無論是基于“州際貿易管轄權”擴張的聯邦行政管理權，還是在社會福利制度等領域由聯邦政府介入過去統一由州政府、地方政府所提供的公共產品，聯邦政府宏觀規劃的城市化體系化發展模式中，始終強調政府權力依據憲法契約尋找其擴權依據，而其擴權一般必然應當符合憲法設置聯邦權力的價值準則——最高的價值準則是促進公民權利的實現與發展，從契約的結構權力即應當為此負擔一定的義務。換句話說，參與城市化體系化整合在形式上體現為聯邦權力的擴大，但實質上是聯邦政府履行公共服務職能的“憲法義務”在具體歷史與社會條件下得到進一步落實。 為了履行全國范圍內城市化體系化發展過程中的公共服務職能，聯邦政府基于有限的資源調配權力，并且尊重各州與地方在本行政區域內的自主經濟、社會管理權限，其采取的方式就主要是政策性的宏觀規劃。 譬如針對“波士頓-巴的摩爾-華盛頓”城市群這種有明確中心城市與次級中心城市分層次帶動各區域城市化發展的城市群，為了協調中心城市對周邊城鎮的輻射作用，防止其利用優勢地位造成與之產業相關或其他職能配套的周邊地區在城市化過程中出現資源被廉價掠奪等不良發展狀況，聯邦政府出臺了一系列有關自然資源開發、環境保護等政策，在城市化建設的基本制度要求方面提升對城市化程度較低的地區的保護力度。 這種宏觀規劃也為地方政府留下了較大的自主空間。在聯邦政府的政策倡導下，城市群內的“成員”，其政府間協議也成為整合城市化進程的重要手段。 （二）區際城市化協作發展中公共服務的政治協調機制 進入城市化體系整合發展階段的一個重要問題就是要解決跨行政區際的公共服務銜接問題，這是大市場環境下推進產業合作的必要條件。雖然美國作為聯邦國家，其區際協調的政府權力模式比較特殊，涉及聯邦、各州以及地方政府之間的分權關系，但這也是促進體系化整合中各城市找準自身特色定位、促進結構協作的多樣化城市化道路的優勢條件。對中國來說，這一點借鑒意義非常重要：雖然中國是單一制國家，中央政府能夠更高效地進行全國性城市化進程的政策引導，但在現實中，由于各地方發展條件不均衡，多樣化也是中國體系化整合全國范圍內城市化進程必須滿足的條件。 如果不能找到這種有效機制，就會發生發達大都市依仗高度城市化水平，在市場中濫用優勢地位，以滿足單一中心城市短期的自我發展為主導，既會侵害甚至犧牲周邊城市的利益，造成中心城市和周邊城市之間的矛盾和對立，更會在周邊協調能力低下的不均衡格局中，無法獲取長遠發展的空間和持續支撐力量。 由于城市化歸根結底總是市場條件下社會自主發展的過程，所以即使在中國中央政府享有統一行政管理權的條件下，也不宜以政府的決策代替城市間的發展需求，其規劃毋寧說應當是輔助性和引導性的。 美國政府在履行公共服務職能的一開始，就因其自由主義傳統對政府深入社會的方式和界限存在較高警惕——一個經典的歷史案例是羅斯福新政中大量政府干預經濟的法案被最高法院裁定“違憲無效”，以至于羅斯福總統威脅要在最高法院“摻沙子”，最終以最高法院盡量不干涉政治問題而總統放棄改造最高法院的妥協告終；至今，對美國聯邦政府和行政權力的發達的批評，仍然多見。 在這種情況下，美國設立了大量的政治性機構，其中比較突出的是以總統咨詢機構方式運轉的各類獨立委員會，他們采取政治和政策協調的方式，進行各州、各地方城市化發展中的政府引導和政策斡旋。 在這種政治引導的方式下來進行區際城市化的體系化整合，既不違反憲法對聯邦和各州、地方分權的規定及其精神，給予了地方極大的自主空間，尊重了地方的自治權；又在政治協調中，有效地溝通了各城市在同一城市圈或城市群中根據各自結構定位所作出的政策行為，推進政府間公共服務的均等化和優化。
相關閱讀
