件是近年來頻發的社會現象。疏通群眾利益訴求渠道， 破除體制性梗阻， 是化解征地拆遷群訪事件頻發困局的當務之急。本文根據征地拆遷群訪事件的實際， 提出了事前、事中、事后三個不同階段的應對機制， 包括事前的預警機制、事中的處置和化解機制, 以及事后以法律為核心的多渠道解決機制等， 力圖從民生和科學的角度構建行之有效的長效機制。
隨著工業化、城市化進程的加快， 農村集體土地征用和城鎮房屋拆遷規模的不斷擴大， 由此引發的矛盾糾紛和群體性事件時有發生。2011年， 此類事件接連不斷， 從廣東烏坎爆發失地農民群體抗議事件到吉林省長春暴力強拆活埋被拆遷人， 從湖南株洲強拆導致村民身亡到鄭州八旬老太強拆現場， 兒子兒媳被拘等， 征地拆遷矛盾糾紛已經成為嚴重的社會問題。而因征地拆遷引發的群訪事件也頻繁發生。征地拆遷群訪事件有易串聯、重復性、對抗強、難協調的特點， 解決不好， 就會嚴重影響的形象， 影響社會的穩定。探索征地拆遷群訪事件矛盾化解機制， 妥善處置因征地拆遷引發的矛盾糾紛和群體性事件， 維護群眾的合法權益， 對于增強社會穩定， 營造經濟社會健康發展的和諧環境， 具有重要現實意義。本文擬從事前、事中、事后三個階段探討征地拆遷群訪事件矛盾化解機制。
危機預警與危機應急處理同樣重要。前者重在預防， 后者重在治療。美國行政學家奧斯本和蓋布勒就提出過“有預見性的——預防而不是治療”的治理范式。建立信息預警機制是有效應對征地拆遷群訪事件的前提和保障。如何充分廣泛收集征地拆遷群訪事件的情報信息， 捕捉“群訪”苗頭， 積極預防、妥善處置征地拆遷群訪事件， 全力維護社會穩定和安全， 是必須面對的重要課題。
征地拆遷群訪事件從發生到消解， 一般經歷潛伏期、暴發期、持續期和解決期四個階段。因此， 建立征地拆遷群訪事件的預測預警機制， 及時搜集、辨別、分析和處理各種情報信息， 有效察覺潛伏期的危機， 及時發現并采取有效措施進行調解與遏制， 能夠為征地拆遷群訪事件的及時有效的應對處理贏得主動權。征地拆遷群訪事件的醞釀、萌芽、發生、發展， 均會表現為具體的情報信息。掌控此類信息在應對處置工作中具有提前預警、決策依據、處置導向和防止反復等重要作用。創設情報信息預警制度能夠藉此發揮情報信息在處置征地拆遷群訪事件中的主導性作用。以往的實踐證明， 把征地拆遷群訪事件解決在萌芽狀態， 是有效化解征地拆遷群訪事件的重要環節。依托情報信息預警機制， 可以做到發現早、判斷準、行動快、處理妥、效果好。
靈敏高效的信息預警機制， 具有信息、報告、分析、評估、應對等功能價值。管理部門可在安全情報系統、公安信息化指揮平臺、武警指揮系統、社會治安綜合治理系統等的基礎上， 建立起專門的征地拆遷群訪事件預警信息系統， 通過各種渠道收集有關信息， 進行系統的分析、整理和評估， 判明其可靠程度、發展趨勢， 確立應對處置對策。
征地拆遷群訪事件的信息預警系統承擔四項基本職能： 信息收集與分析、危機預報、危機監測、信息發布與媒體管理。預警系統最主要的目標是要對所有征地拆遷群訪事件發生因素進行準確預測和有力應對。相對完善的征地拆遷群訪事件預警機制有四：
一是征地拆遷群訪事件預警的信息咨詢系統。主要承擔的功能是定期信息溝通， 提供與征地拆遷群訪事件有關的研究報告， 提出征地拆遷群訪事件處置的建議和意見等。要建立多層次， 多觸角的情報信息網絡。并將情報信息網絡的觸角延伸到基層， 以村委會、居委會、派出所為主體， 同時要延伸到外圍， 實行信息共享。隨著經濟交流， 人員流動越來越頻繁， 跨地區的征地拆遷群訪事件越來越多， 有必要建立與周邊地區的情報信息交流制度， 加強跨地域征地拆遷群訪事件的預防和處置工作。征地拆遷群訪事件要得到及時有效預防和處理， 非常重要的一環就是重視和加強信息工作， 掌握好了信息， 就等于贏得了先機， 贏得了主動， 為及時化解和處置征地拆遷群訪事件帶來事半功倍的效果。相反，
二是征地拆遷群訪事件預警的監測系統。建立監測系統的主要目的是及時發現征地拆遷群訪事件征兆， 準確把握征地拆遷群訪事件誘因、未來發展趨勢和演變規律。建立動態的社會預警指標體系， 要著眼于統計、城市調查隊等可以把對維護社會穩定關系特別密切的指標， 如物價上漲指數、城鎮居民生活水平等作為其核心指標進行先期研究、定期分析； 勞動、統計、工會、民政等部門加強對失地農民、下崗、失業職工狀況， 困難職工、特困職工生活狀況， “三條保障線” 以及黨和有關職工生活政策法規落實情況的分析預測， 并實行動態管理。
三是征地拆遷群訪事件預警系統的組織網絡。建立包含相關部門、科研機構、新聞媒體、社會中介組織、基層自治組織等多元主體共同參與的公共危機預警組織網絡， 充分發揮權威主導、社會積極協作的作用。對一些原因復雜， 涉及多部門的征地拆遷群訪事件， 要通過建立包括黨委、、、政協、政法委、公安、法院、檢察等組織的跨部門協調機制， 共同處理征地拆遷群訪事件。⑴建立協助接訪制度， 征地拆遷群訪事件涉及相關部門管轄范圍的， 及時聯系相關部門派人共同解決處理。⑵建立征地拆遷群訪事件工作聯席會議制度， 定期或不定期地研究信訪工作的特點、成因、預防對策和處理方法等， 形成齊抓共管的整體合力。各部門應把屬于自己職權范圍內的矛盾糾紛予以化解， 切實摒棄互相推諉、扯皮的不良作風， 提高工作效率， 避免和減少征地拆遷群訪事件的發生。2. 建立科學合理的土地征用拆遷補償機制
在征地拆遷中的矛盾除了個別的因個人欲望難以滿足引起， 多是由于補償標準低、補償金額少、補償款不到位等原因， 尤其是惡性征地拆遷、暴力征地拆遷等更是導致矛盾激化的主要誘因。因此， 在強調和堅持公開、公平、公正原則， 規范征地拆遷行為的同時， 建立科學合理的土地征用拆遷補償機制， 應該成為征地拆遷群訪事件預警機制的重要內容。
對被征用土地的補償， 國外通常是按照市場價格或以市場價格為基礎來確定。應該借鑒國外的經驗， 結合現階段基本國情， 以市場作為基礎， 將土地補償費、青苗及建筑物、構筑物補償費、殘地補償費等主要補償項目的補償價格參照當前土地市場的價格加以確定， 充分體現“效率、公平”原則。
在補償標準上可以參照以下做法： ①完全補償。即讓被拆遷人恢復到拆遷前同一生活狀態所需要的補償水平， 包括土地及土地改良物本身的損失， 期待利益的喪失， 非經濟上的損失等等； ②不完全補償。只補償被征用土地財產的價值， 可以量化的又能舉證的土地財產損失等； ③相當補償。即補償的原則隨著經濟社會的變化而變化； ④公平補償。在土地拆遷中， 拆遷人與被拆遷人是平等的民事主體， 拆遷人和被拆遷人要實現共贏。土地對于農民來講有三重功能： 所有權功能， 就業和發展功能， 保障功能。土地征收后， 以上三種功能都發生轉移： 所有權從農村集體所有權轉為所有權； 農民的就業和發展從農業轉到非農產業， 需要再創業， 再就業； 社會保障功能應由農村傳統的土地保障轉向現代社會保障功能。土地被征收后,絕大多數失地農民的、生活方式被迫城鎮化， 經過社會轉型他們被迫城鎮化， 他們轉為新市民。［1］
但是， 在實踐中， 我們的征地補償標準仍然是以農村居民的標準作為補償標準， 不是按照城鎮居民標準進行補償， 這會使就業能力低的農民必然成為城鎮新的貧困群體。因此， 應按照公平的土地市場價格給予補償， 按照城鎮居民標準給予補償， 此外， 本著“補償以相等， 損失以恢復”為原則， 除了對其社會保障功能的補償外， 還應該將所受的租金損失、營業損失等， 以及其他可量化的損失計入補償范圍， 適當提高補償標準。土地補償應該接近市場價格， 讓失地農民的生活水平不至于下降。［2］
目前各地主要采取一次性發給貨幣的方式。這種做法雖然給農民以直接的實惠,但存在許多弊端。其實， 在土地征用補償方式上除采取貨幣補償外,還可以考慮實行實物補償、債券補償以及按月、按季度、按年的發放方式或納入城鎮社會保障體系、解決就業問題等。土地征用補償方式的多樣化, 使農民
今年初， 在國務院常務會議上明確將制定出臺農村集體土地征收補償條例列為2012年改革的重點工作之一， 不久又在3月5日十一屆全國五次會議上的工作報告中強調： 出臺農村集體土地征收補償條例是2012年的主要任務之一。可見， 依法構建土地征用拆遷補償機制已勢在必行。科學合理的土地征用拆遷補償機制， 是從源頭上預防征地拆遷群訪事件的有效保障。
完善的處置預案是提高指揮決斷能力成功處置的基礎。必須根據征地拆遷群訪事件的信息預警， 制定出較為完善的處置計劃與行動方案， 并按照預案做好各項準備工作， 使工作預案在成功處置征地拆遷群訪事件中發揮出重要作用。應當結合實際情況， 根據不同性質、不同類型、不同規模的征地拆遷群訪事件， 科學設計應急處置工作預案， 力求有備無患， 快速反應， 穩妥處置， 防止事件蔓延擴大， 使事件始終處于可控范圍內， 并根據實際需要和情勢變化適時加以修正， 形成統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的處置機制， 用程序化指揮系統來解決非程序化的問題， 最大限度地確保領導決策正確、落實及時有效。決策層應根據事件性質和發展動態， 及時啟動相關預案， 有力有序有效地指導應對工作， 抓住處置工作的最佳時機。通常需要制定三級預案： 一是總體預案， 即處置征地拆遷群訪事件的組織原則、紀律要求和行為方式； 二是分類預案， 即針對具體類別征地拆遷群訪事件的處置工作方案； 三是具體方案， 即現場處置方案。
通常， 征地拆遷群訪事件起因事件都是比較小的， 但是由于基層部門重視不夠， 反應比較遲鈍， 最后拖延到事態升級爆發， 導致事態無法控制， 然后各部門聯合， 高成本投入力量進行化解。這個規律的演變過程也說明在應對征地拆遷群訪事件時缺乏一整套完善的應急處置機制。因此， 建立完善應急性的化解機制成為實操部門的當務之急。
在征地拆遷群訪事件產生之前， 實操部門就要制定完善應對方案， 因利勢導地將征地拆遷群訪事件轉入法律解決的軌道。在征地拆遷群訪事件剛剛醞釀階段， 實操部門在實際運行中要么積極打擊， 無限上綱上線， 重拳出擊； 要么消極應對， 拖延解決， 息事寧人。這兩種應對措施都會導致征地拆遷群訪事件的升級和擴大。因此， 實操部門要積極準備好相關應急預案， 未雨綢繆， 摸清情況， 周密安排， 精心部署， 力爭用最低的成本， 最高的效率， 最妥善科學的辦法化解征地拆遷群訪事件。
快速高效地處置征地拆遷群訪事件， 必須建立一個職能明確、責權分明、組織健全、運行靈活、統一高效的應急處置的指揮機制， 發揮直接指揮和組織協調的職能。根據征地拆遷群訪事件規模、發生地域等實際， 分別建立不同層級的應急指揮部， 統一領導、指揮、協調本級行政區域內的征地拆遷群訪事件處置工作， 由當地主要負責人擔任總指揮， 全面負責對事發現場處置工作的指揮控制。處置征地拆遷群訪事件應有必要的緊急措施。過程中要盡量做到信息公開化。廣東書記汪洋對信訪處理有自己的見解： 一是善于傾聽意見。貼近群眾、尊重群眾， 要讓群眾把話講清楚， 并從中聽出門道、發現癥結。二是善于化解積郁。要掌握信訪群眾的心理， 做好疏導和調適工作， 善于化解他們的郁悶， 讓群眾有說理的地方， 為信訪問題的解決創造良好條件。在應對突發性征地拆遷群訪事件的危機中， “以疏代堵”， 讓民意得到重視與回應， 有利于更好地應對和化解危機。［4］
所謂多元化糾紛解決機制， 是指由各種性質、功能、程序和形式不同的糾紛解決機制， 共同構成的糾紛解決和社會治理系統。多元化糾紛解決機制， 包括主體的多元， 從司法、行政到民間組織等； 解決方式的多元， 通常包括協商、調解和裁決的方式。
多元化糾紛解決機制要求主體多元。在處理征地拆遷群訪事件中， 除了依靠行政、司法， 還需要民間社會組織的參與。在現代社會， 社會組織具有自治性、組織性
、公益性、專業性等特點， 是社會利益關系的調節器， 在化解矛盾糾紛中具有重要作用和獨特優勢。著名社會學家費孝通在《鄉土中國》和《中國士紳》兩書中曾專門論及了由鄉村紳士組建的地方自治組織對維持封建統治所擁有的“紳權緩沖”作用。目前， 農村社會組織有： 新型農村經濟合作組織、契約組織、中介組織、專業協會， 社會維權性組織、社會公益性組織等。農村社會組織獨特作用主要體現在兩個方面： 一是溝通橋梁， 二是平衡機制。農村社會組織代表一定的利益群體向表達要求， 而也可以通過農村社會組織平衡社會群體的利益， 溝通與各類利益群體之間的關系， 傳遞的各種信息和主張。吸納農村社會組織參與社會治理， 不僅可以大幅度降低的社會管理成本， 更可以構筑社會各方共同參與社會、政治、經濟生活的平臺。農村社會組織可以發揮有限但是不可替代的作用， 成為社會危機事件處理中的一個參與力量。
目前的行業協會在解決征地拆遷群訪事件的作用方面日益明顯。可能引發征地拆遷群訪事件的矛盾可以通過行業組織予以解決， 已經發生的征地拆遷群訪事件， 也可以通過中介組織的參與和協調進行解決， 防止事態愈演愈烈， 加速征地拆遷群訪事件的有效解決。
多元化糾紛解決機制要求方式多元。在處理征地拆遷群訪事件中， 協商、調解和裁決的方式是常用的方式。其中， 司法裁決是不可或缺的， 但其成本最高， 糾紛解決的效果則未必最佳。相比之下調解則有可能獲得雙贏的結果， 其糾紛解決的效果和效益往往勝于判決。協商、調解和裁決三種方式體現了糾紛解決程序和手段的多元性， 并可以分別與不同的機構、價值取向和功能相結合， 會收到良好的成效。而采取簡單、粗暴和高壓的方式， 效果往往不佳， 甚至會激化矛盾。
應對處置征地拆遷群訪事件應確立和把握以下原則： 一是快捷原則。一旦發生征地拆遷群訪事件， 必須第一時間向上級報告， 第一時間趕赴現場， 第一時間接待群眾， 盡早化解矛盾糾紛。主要領導快速反應， 親臨現場掌控， 做群眾工作； 靠前指揮、果斷決策、處置到位， 是成功處置征地拆遷群訪事件的關鍵所在。二是民生原則。關注民生是處置征地拆遷群訪事件的第一要義， 要有效控制征地拆遷群訪事件的態勢， 就必須傾聽社會公眾心聲， 反映社情民意， 把妥善處理好群眾最關注的現實利益作為檢驗應急處置成效的最高標準。三是法治原則。要維護法律的權威性和政策的嚴肅性， 嚴格按照法律和黨的政策切實解決群眾反映的問題。四是堅持適度原則。妥善處置征地拆遷群訪事件要以疏導、化解為主， 慎用警力、慎用武器警械、慎用強制措施， 以防矛盾激化， 事態擴大， 引發， 發生人員傷亡事件。對伴有燒殺等嚴重暴力行為的征地拆遷群訪事件， 必須當機立斷， 依法采取果斷措施， 堅決制止犯罪行為， 迅速控制局勢， 有效避免事態的擴大升級。五是統籌原則。在現場迅速明確職責分工、落實工作措施： 由牽頭負責做好安撫、善后和處理工作； 由紀委、檢察院負責開展原因調查工作； 由黨委宣傳部負責做好社會輿論引導工作； 由公安部門負責做好社會治安工作。
完整的危機事件管理過程一般包括三個基本的階段： 一是疏緩與準備階段， 包括消除或者減少災難發生機會的一切活動。其出發點是， 如果人類不能預防災難， 卻可以通過各種努力減少災難的發生及其帶來的損失； 同時， 進行危機管理規劃、危機訓練、危機管理的資源準備和儲備等， 以便在危機出現時有效應對； 二是回應階段， 當危機發生后， 積極應對， 向危機的受害者提供援助， 通過各種反危機的措施， 控制和降低危機的損害； 三是恢復階段， 通過各種措施， 恢復正常的社會運作和秩序。事前階段為疏緩與準備階段， 事中為回應階段， 事后為恢復階段。作為征地拆遷群訪危機事件的事后恢復階段， 主要是建立以法律為核心的征地拆遷群訪事件解決機制。
由于社會影響面大， 部門對征地拆遷群訪事件都很重視， 全力以赴加以解決。但是事后往往棄之腦后， 束之高閣， 既不總結經驗也不吸取教訓， 以至于同類事件頻繁發生。因此， 建立征地拆遷群
訪的事后機制， 對于消除事件不良影響， 防止事件反復， 有著極其重要的意義。首先要對群眾講信用， 事發時做了承諾的， 不能說了不算， 無限拖延； 更不能出爾反爾， 一口拒絕當事人的任何合理請求。事后階段， 實操部門要穩妥有力地落實到位， 并隨時公布落實情況， 爭取當事人的理解和支持， 掌握工作的主動權。其次要做好調查工作。征地拆遷群訪事件現場事態平息后， 要及時掌握當時群體的動態， 隨時隨地地做好信息的調查和反饋工作， 掌握化解后的實際工作成效， 認真分析、準確評估征地拆遷群訪事件， 并分析和掌握事件初獲平息后可能出現的新情況， 特別是對征地拆遷群訪事件可能出現反復或者容易引發連鎖反應的信息和苗頭， 要迅速采取有效措施， 防止事件擴大和反復。完善以征地為核心的法律法規制度
社會轉型期， 各種矛盾都顯露出來： 經濟加速、人口增多以及耕地減少造成的人地關系緊張； 帶有計劃經濟色彩的土地征用制度和農民不斷增強的財產權利保護意識碰撞引起的矛盾不斷加劇， 都要求出臺一部能夠制約公共權力、維護農民利益的土地征收法。現有的土地管理法規都明確， 征地的目的是為了公共利益需要， 但在實踐中卻不盡然， 有不少違背這一目的， 偏離法規之立法宗旨。而立法也沒有對《憲法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出司法解釋， 明確界定“公共利益”的相應內涵。因此， 建立土地征收法， 完善與之相關的法律體系， 嚴格界定征地范圍， 嚴格行使土地征收權， 顯得比較迫切。其內容應包括土地征收的范圍， 土地征收權的行使機構， 土地征收的補償原則、補償方式、補償標準、征收程序等。
土地權屬不清是征地拆遷群訪事件中存在的一個常見問題。本文以惠州海濱旅游溫泉度假村征地為例加以說明。
2006年10月， 惠州海濱旅游溫泉度假村落戶惠東縣平海鎮c村， 征用該村位于某地段山地80畝、耕地23.7畝。當年開發商將80畝山地補償款給了d移民村小組， 將山下的23.7畝耕地補償款給了老村e小組。為此， 引發了d移民與e兩村小組對23.7畝耕地的權屬爭議， d移民村廖某等5位村民不斷到縣、市上訪， 甚至越級集體到省上訪。大體經過如下： 1986年白盆珠水庫移民落戶到平海鎮c村， 設立了d移民村。將某地段的山地80畝劃給其村使用， 并將山下的23.7畝耕地口頭答應劃給移民使用。此后， 移民曾經在上述土地上耕作過兩年， 由于該土地是湖洋田， 耕作條件差， 收成不好， 后來被丟荒。2006年冬， 惠州濱海溫泉度假村項目落戶該村， 在征用某地段的23.7畝土地時， e老村認為， 當年移民劃割土地時， 沒有將23.7畝土地劃割給移民使用， 該土地權屬是老村所有， 項目開發商與e村小組簽訂了《征地協議書》， 并將土地補償款給了e村小組。而d移民村認為， 當年劃割土地時， e村將上述土地劃割給移民， 因該地是爛地、湖洋田， 移民不愿意接受， 要求另安排土地， 但未果。故該爭議地當年只是口頭上劃割給移民， 未形成協議書。移民無奈地曾經在此地上耕作了兩年， 因收成不好， 后來全部丟荒。因此， 上述土地權屬應屬d移民村所有， 土地補償款應付給移民村。
該案例難點在于糾紛地權屬確實存在爭議， 上世紀80年代移民移居該地時e村民已口頭答應將該地歸移民村使用， 移民村民也確實曾耕作過兩年， 后來因收成不好放棄耕作， 要求另外安排耕地未果， 這是歷史事實， 但移民村民也無法提供證明該地屬自己的有效法律證據。如簡單地確定該地權屬， 無論確權給哪一方， 另一方都會不服。這是一宗典型的模糊的農地產權安排使得農民喪失了維護自身權益的基礎的案例。惠州市信訪局， 《惠州市信訪案例匯編》， 2010年12月， p42
土地法規定土地的所有權是屬于農民集體所有， 集體經濟組織只有土地占有權、使用權、收益權,而沒有處分權， 不能改變所有權主體和所有權性質。實操部門應嚴格界定用地性質， 逐步縮小征地范圍， 不能利用或的強制力征用土地為市場化用地服務。要嚴格界定征地目的和范圍并完善征地程序， 保證被拆遷人有知情權和參與權， 過程要公正、公開、公平。農村土地的征收， 其制度構成， 至少包括四個方面： 征收什么？為何征收？如何征收？如何補償？其中， “征收什么”又是后三個
盡量引導征地拆遷群訪事件向法制化軌道轉移， 建立完善充分的征地拆遷法律法規。現有的法律框架結構內可以容納并解決大部分的征地拆遷群訪事件， 但是， 新出現的征地拆遷群訪事件不斷地給現行法律提出新的問題， 那就是要不斷地健全和完善新的法律體系， 以解決日益變化的征地拆遷群訪事件新情況。同時， 我們可以改革現行法律援助途徑和方式， 降低門檻， 擴大范圍， 從而使社會矛盾處理進入良性循環的軌道， 切斷信訪的惡性循環。
［2］ 郭曉鳴.城市化進程中失地農民補償安置研究［eb/ol］.農民維權網, 2005- 03- 20.
［3］ 吳次芳, 鮑海君.試談現行征地安置的缺陷及未來改革設想［j］.河南國土資源, 2003, ( 6) : 21- 23.
［4］ 徐林， 胡鍵， 岳宗《信訪干部要做到“六個善于”》， 《南方》2012年01月31日。
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