建設自由貿易試驗區(qū)是中共中央在新時代推進改革開放的一項戰(zhàn)略舉措，在我國改革開放進程中具有里程碑意義。自貿區(qū)是中國一次前所未有的“自我開放”，是一扇開放模式創(chuàng)新的“窗口”，更是一場制度改革的“大戲”。當下，我國正在加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。因而，自貿區(qū)建設應該邁向更崇高的目標，努力成為新發(fā)展格局的中心節(jié)點和戰(zhàn)略鏈接。
一、自貿區(qū)的核心任務和發(fā)展戰(zhàn)略
(一)核心任務：制度創(chuàng)新
習近平總書記曾在參加全國人大上海代表團審議時明確指出：“核心任務是制度創(chuàng)新，要對照國際最高標準、最高水平的自貿區(qū)，深化完善基本體系，突破瓶頸、疏通堵點、激活全盤，聚焦商事制度、貿易監(jiān)管制度、金融開放創(chuàng)新制度、事中事后監(jiān)管制度等，率先形成法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，加快形成公平、統(tǒng)一、高效的市場環(huán)境。”總書記這一段重要講話完整勾勒出包括上海在內的我國自貿區(qū)建設的路徑選擇和崇高目標。隨著我國改革進入深水區(qū)，自貿區(qū)要破解的，是系統(tǒng)性、深層次的體制機制障礙。
由此，自貿區(qū)的核心就是制度創(chuàng)新，要在體制、機制、法治創(chuàng)新等方面做出表率，通過自身實踐和發(fā)展，形成一批可復制、可推廣的制度，以更大的開放倒逼更深入的改革。體制方面，率先實施準入前國民待遇和負面清單管理。從2013年上海自貿區(qū)第一版負面清單提出了190項管理措施到2020年調整為30項，從僅適用于上海自貿區(qū)一家到推廣到所有自貿區(qū)，每一步調整都付出了艱辛的努力，負面清單進一步增強 了市場準入的透明度，提高了投資便利化。機制方面，深入推進放管服改革，不斷簡政放權，轉變政府管理模式。
以事中事后監(jiān)管為重點，以信息化為手段，推行“互聯(lián)網+政務服務”“證照分離”“一業(yè)一證”等一系列創(chuàng)新舉措先行落地，有效降低市場制度性交易成本，逐步建立與國際接軌的監(jiān)管標準和規(guī)范制度。法治方面，全國人大常委會關于利用外資的四部法律在上海自貿區(qū)暫停實施3年的重要決定以及2014年8月1日正式施行的《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)條例》(以下簡稱《條例》)更是體現(xiàn)了悠悠萬事法治為先的特征。值得一提的是，作為中國第一部關于自貿區(qū)的地方性法規(guī)，《條例》廣泛聽取社會意見建議，僅上海的市政協(xié)委員就多次開展研討，提出了厚達87頁的意見建議，最終生效的《條例》中，至少有12條體現(xiàn)了政協(xié)委員的共同智慧，成為委員參與立法協(xié)商的一個成功范例。隨后，廣東、福建、浙江、江蘇、四川、河北、廣西等地相繼出臺自貿區(qū)相關條例。
(二)自貿區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略：打造新發(fā)展格局的中心節(jié)點和戰(zhàn)略鏈接
新發(fā)展格局意義重大。中共十九屆五中全會明確提出，加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，并對此作出重大工作部署。構建新發(fā)展格局，是以習近平同志為核心的黨中央根據(jù)我國發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化，審時度勢作出的重大決策，既是與時俱進提升我國經濟發(fā)展水平的戰(zhàn)略抉擇，也是塑造我國國際經濟合作和競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略抉擇，為“十四五”乃至今后更長時期的發(fā)展指明方向。自貿區(qū)建設要率先探索服務新發(fā)展格局。新發(fā)展格局是重大判斷、系統(tǒng)工程，但大格局也要于細微處用功。服務新發(fā)展格局，需要依托載體支撐，需要“中心節(jié)點”和“戰(zhàn)略鏈接”發(fā)揮作用。打造國內大循環(huán)的中心節(jié)點和國內國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接，是在新格局下發(fā)力突破的關鍵所在。
要把構建新發(fā)展格局同建設自貿區(qū)等戰(zhàn)略銜接起來，在有條件的區(qū)域率先探索形成新發(fā)展格局，打造改革開放新高地。自貿區(qū)在改革開放進程中發(fā)揮著先鋒作用，既能面向國際市場匯聚全球資源，又能依托國內超大市場釋放內需潛力，理應在構建新發(fā)展格局中走在前列，要通過對內、對外兩個扇面，與全國和全球緊密連接，努力成為新時代構建新發(fā)展格局、建設現(xiàn)代化經濟體系、推動高質量發(fā)展的生力軍。
“新發(fā)展格局決不是封閉的國內循環(huán)，而是開放的國內國際雙循環(huán)。”自貿區(qū)要把自身發(fā)展放在“兩個大局”的高度下思考，發(fā)揮自身聯(lián)通國內國際兩個市場、兩種資源的特色，服務國內國際要素流動，把雙向開放、雙向聯(lián)動的文章做深做透，成為國內國際雙循環(huán)的重要交匯點。
一方面持續(xù)深化對外開放，對標國際最高標準、最好水平，聚焦高水平開放，提高對資金、信息、技術、人才、貨物等要素配置的全球性影響力，并在穩(wěn)外資、穩(wěn)外貿中發(fā)揮作用，形成全方位、多層次、多元化的開放合作格局，積極參與國際大循環(huán);另一方面發(fā)揮輻射帶動作用，打通國內要素流動的難點、堵點和痛點，進一步建設國際化、法治化、便利化營商環(huán)境，引領國內大循環(huán)，以國家戰(zhàn)略和科技前沿為導向，推動高科技產業(yè)基地建設，成為全國乃至全球產業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈的重要樞紐，釋放創(chuàng)新發(fā)展新動能，為國家構建新發(fā)展格局探索路徑、作出示范。
二、自貿區(qū)的功能分析
迄今，我國已有21個自貿區(qū)，從最初的“一枝獨秀”到如今的“雁陣齊飛”，形成全方位、有梯度的開放，由探索到成熟，由試點到推廣，開創(chuàng)了沿海地區(qū)和內陸地區(qū)自貿區(qū)比翼齊飛的嶄新格局，標志著我國對外開放、深層次改革的戰(zhàn)略布局已然構建完成。這些自貿區(qū)立足國家總體戰(zhàn)略，充分利用自身優(yōu)勢，加強改革系統(tǒng)集成，狠抓制度創(chuàng)新，發(fā)揮了改革開放“排頭兵”的示范引領作用。
(一)上海自貿區(qū)——示范引領
2013年9月29日，中國(上海)自由貿易試驗區(qū)破土而出，28.78平方公里的土地，成為中國改革開放的楔子。2015年，上海自貿區(qū)擴展到120.72平方公里，功能進一步豐富。上海作為試驗區(qū)領頭羊，聚焦投資、貿易、金融、事中事后監(jiān)管等領域，率先構建與國際通行規(guī)則接軌的制度體系，形成了外商投資負面清單、國際貿易“單一窗口”、自由貿易賬戶、證照分離等一批基礎性制度和核心制度創(chuàng)新。
2019年8月20日，上海自貿區(qū)臨港新片區(qū)正式揭牌，更是成為中國自貿區(qū)建設的尖兵利器。之后，洋山特殊綜合保稅區(qū)于2020年5月16日正式掛牌運作，成為全國151個海關特殊監(jiān)管區(qū)域中唯一一個特殊綜合保稅區(qū)。目前，洋山特殊綜合保稅區(qū)已實現(xiàn)全區(qū)域封關驗收。臨港新片區(qū)圍繞“特殊經濟功能區(qū)”和“特殊綜合保稅區(qū)”開展了一系列差異化探索，重點聚焦“6+2”八大制度創(chuàng)新(投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業(yè)自由、數(shù)據(jù)便捷聯(lián)通和特殊的稅收政策、風險防范機制)，加快打造開放型政策制度體系，國務院《總體方案》明確的78項制度創(chuàng)新任務中，近90%的任務已經落地。
臨港新片區(qū)要打造集聚海內外人才開展國際創(chuàng)新協(xié)同的重要基地、統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務和離岸業(yè)務的重要樞紐、企業(yè)走出去發(fā)展壯大的重要跳板、更好利用兩個市場兩種資源的重要通道、參與國際經濟治理的重要試驗田，這既是面對世界多變且復雜形勢的又一次突圍，也是波瀾壯闊改革開放中的又一次標志性事件。
臨港新片區(qū)承載的歷史職責，就是要進一步為國家開放進行壓力測試，成為最重要的壓力測試場。未來，還將繼續(xù)對標世界最高標準、最好水平，先行先試包括中國已經加入的RCEP、已完成談判的中歐雙邊投資協(xié)定以及積極參與的中日韓自貿協(xié)定、CPTPP談判等涉及的經貿規(guī)則，實施更大程度壓力測試，試驗這些國際條約中許許多多的新舉措、新做法，并放大輻射帶動示范效應，全力打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區(qū)。
(二)廣西自貿區(qū)——面向東盟
2019年8月30日，中國(廣西)自由貿易試驗區(qū)正式揭牌運行，這是國家首次在民族區(qū)域自治地區(qū)布局自貿試驗區(qū)，也是全國唯一陸海統(tǒng)籌的自貿試驗區(qū)。全面落實中央關于打造西南中南地區(qū)開放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點的要求，發(fā)揮廣西與東盟國家陸海相鄰的獨特優(yōu)勢，著力建設西南中南西北出海口、面向東盟的國際陸海貿易新通道，形成21世紀海上絲綢之路和絲綢之路經濟帶有機銜接的重要門戶，是廣西自貿區(qū)的重要使命。廣西自貿區(qū)強化制度創(chuàng)新，全面落實120項改革試點任務，積極開展差別化探索，一批獨具特色的“廣西經驗”加速形成。截至2020年8月15日，試點任務已完成56項，分批下放162項省級行政權限，累計完成率46.7%。突出面向東盟特色。
開展以東盟為重點的國際合作方面，建設了中國—東盟經貿中心、中國—東盟特色大宗商品交易平臺和中國—東盟跨境產業(yè)鏈等，旨在進一步拓展與東盟國家在物流、貿易、產業(yè)、金融等多領域的合作，有力促進開放型產業(yè)集聚，推動中國與東盟區(qū)域經濟一體化發(fā)展。東盟今年已躍居中國最大的貿易伙伴，未來廣西自貿區(qū)與東盟的貿易增長空間巨大。突出邊境合作特色。廣西的沿邊開放工作基礎扎實，創(chuàng)新探索空間巨大。廣西自貿區(qū)圍繞深入開展沿邊地區(qū)開放合作，推動跨境貿易、跨境物流、跨境金融、跨境旅游和跨境勞務合作等一系列創(chuàng)新改革。
例如，打造跨境勞務合作聯(lián)審平臺，實現(xiàn)跨境務工人員證件“網上申報”“一窗發(fā)放”，為全國沿邊地區(qū)深化同周邊國家的互利合作、睦鄰友好，提供可復制可推廣的經驗。突出陸海聯(lián)動特色。廣西自貿區(qū)突出加快打造貫通西部地區(qū)、面向東盟的國際大通道，通過實施一系列創(chuàng)新試點任務和政策，加快建設陸海聯(lián)通門戶港，建設中國—中南半島陸路門戶，構建以海鐵聯(lián)運為主干的多式聯(lián)運體系，完善陸、海、空一體化現(xiàn)代物流體系，為有機銜接“一帶一路”提出了實施路徑和具體措施。
三、政策建議
習近平總書記在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上的講話中強調，自貿區(qū)要對標最高標準、最高水平，實行更大程度的壓力測試，在若干重點領域率先實現(xiàn)突破。由此，自貿區(qū)改革的步伐要更快一點，改革的舉措要更大一些，改革的目標要更清晰一些，尋求在構建新發(fā)展格局中，發(fā)揮更大作用、實現(xiàn)更大發(fā)展，成為中心節(jié)點和戰(zhàn)略鏈接。
(一)因地制宜，各展特色
各自貿區(qū)可以根據(jù)自身所長和主攻方向的不同，在國家統(tǒng)一協(xié)調下形成差異化發(fā)展。充分利用自貿區(qū)各自的比較優(yōu)勢，主動對接“一帶一路”倡議及其他國家戰(zhàn)略，以不同的資源稟賦和競爭力優(yōu)勢，打造“各具特色的改革開放高地”，形成獨特性與辨識度。重視自貿區(qū)“競爭”“合作”與“協(xié)同”問題，充分發(fā)揮地方政府先行先試的積極性。同時，自貿區(qū)之間也可以互相學習，加強有機聯(lián)動和資源共享機制，避免簡單的形式模仿、同質化競爭，如盲目建設產業(yè)園區(qū)等，而要真正在制度創(chuàng)新方面比學趕超，鍛長板，補短板。例如，上海要重點發(fā)展國際貿易、金融服務、航運服務、專業(yè)服務、高端制造等，面向世界、服務全國;廣西可加強陸海聯(lián)動，與東盟國家開展全方位經貿合作，培育外貿新業(yè)態(tài)新模式等;云南在更好利用陸路合作模式提升跨境交流的同時，要注重科技領域的國際合作。
(二)統(tǒng)一管理，加強指導
成立國家層面的主管機構或對口部門，科學設立我國自貿區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略目標，由國家提出指導性意見，謀定而后動，做好前瞻性戰(zhàn)略部署，與其他重大發(fā)展規(guī)劃適配，體現(xiàn)改革擔當。從國際看，全球成熟的自貿區(qū)一般有國家層面的主管機構，如美國的自由貿易區(qū)委員會、新加坡的交通部、韓國的自由貿易園區(qū)委員會等，建議可以借鑒國外經驗和總結國內實踐，優(yōu)化政府監(jiān)管的范圍和職責分工，避免自貿區(qū)的設立與管理“留白”。并且隨著我國自貿區(qū)不斷擴容和進一步拓展，需要加強研究，逐步賦予自貿區(qū)更大的改革自主權，做到政策的協(xié)調、功能的明確和特色的凸顯。同時，也可以在統(tǒng)一的原則下更好地指導各地自貿區(qū)創(chuàng)新發(fā)展以及協(xié)同聯(lián)動。經濟循環(huán)的暢通無阻，不僅是人和物的循環(huán)，更是信息的循環(huán)和理念的循環(huán)。
(三)法治建設，保駕護航
鑒于我國自貿區(qū)建設已近8年，可從中總結評估經驗、做法、措施，制定全國通行的國家自貿區(qū)法，將自貿區(qū)的改革突破，以法治的方式予以固化，以體現(xiàn)中共十八屆四中全會“全面推進依法治國”方略，并在國際經濟貿易規(guī)則制定方面爭取更大的發(fā)言權。首先，應堅持合憲性原則、屬地管轄原則、立法統(tǒng)一原則、與國際慣例接軌原則，進行國家層面的立法;其次，在國家立法的指導下，完善地方立法和配套細則，最終形成法律、法規(guī)、規(guī)章等協(xié)調配合的法律體系。
另一方面，打造高能級開放合作平臺，增強全球資源配置能力。著力推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放，形成與國際接軌的投資管理制度，提供高水平制度供給、高質量產品供給、高效率資金供給，吸引和聚集全球資源尤其是高端資源，包括資本、技術、人才、信息等，特別是加速創(chuàng)新要素跨境自由流動，加速智能制造與數(shù)字服務融合趨勢，為跨國公司供應鏈創(chuàng)新提供產業(yè)支撐，形成“你中有我、我中有你”的互利共贏格局，更好參與國際合作和競爭。當下，要主動融入RCEP，積極對接其中的海關程序、檢驗檢疫、技術標準以及電子商務自由貿易規(guī)則等，探索與周邊RCEP成員國建立促進自由貿易的合作新模式，重點推動開展數(shù)字經濟領域技術服務和技術合作。打好國際牌，可以作為自貿區(qū)最突出的特色。
例如，“一帶一路”倡議是我國參與全球開放合作、改善全球經濟治理體系、推動構建人類命運共同體的重要平臺，無論“一帶一路”通到哪里，都要努力建設好與其相配套的自貿區(qū)或是探索建立自貿區(qū)，著力打造好中國境內的“橋頭堡”和“驛站”。通過國內外自貿園區(qū)合作，如共建國際產能合作區(qū)、跨境經濟合作區(qū)等，不斷強化國內外產業(yè)鏈的互動融合，促進資源互聯(lián)互通和成果互鑒共享。
此外，隨著中國越來越走進世界中心舞臺，也越來越迫切需要能夠具有全球資源配置功能，能夠代表國家參與全球競爭與合作的企業(yè)。自貿區(qū)要成為國內企業(yè)“走出去”的孵化器和推進器，特別是本土跨國公司國際化孵化和培育基地，幫助企業(yè)積極參與全球產業(yè)鏈重構，通過對外投資參與全球資源的配置，從而形成更為強大的全球資源的吸納力和輻射力，為我國贏得更為強大的全球競爭，使得自貿區(qū)成為具有全球影響力的資源配置中心。
尤其是在以數(shù)字經濟為代表的新一輪科技革命風起云涌之際，中國處于領先地位，因而加強這一領域的國際合作正當其時，要在參與國際合作中形成競爭新優(yōu)勢。進入新征程，踏上實現(xiàn)第二個百年奮斗目標新的趕考之路，自貿區(qū)要在服務新發(fā)展格局的道路上不斷前行，引領前瞻，為實現(xiàn)中華民族偉大復興貢獻更大力量!
作者：周漢民1王乃學2喻頂成3
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